至此，“低碳发展”已经上升为我国经济发展的重要目标，成为建设生态文明社会的重要组成部分。而要实现“低碳发展”，需要打造国家低碳治理体系，实现低碳治理能力现代化。为此，亟待建立协同化的低碳治理制度体系，这既是前提，也是保障。
日前，中国经济导报记者就打造国家低碳治理体系的相关问题对国家行政学院经济学部教授李江涛进行了专访。李江涛作为能源经济和产业宏观经济领域内的权威专家，对于低碳经济问题有着深入研究和权威见解。

碳排放高位运行 有效机制待回归

中国经济导报记者：当前我国国家低碳治理的情况如何？低碳治理能力呈现怎样的态势？

李江涛：近年来，伴随国际国内各种压力的不断增大，无论是各级政府、学术界，还是企业和公众，低碳意识确有增强，一系列治理措施得以推出。总体上，我国的低碳治理取得了一定成就，但是，与生态文明建设的目标和要求相比仍存在较大差距；承受的国际压力仍然较大；气温变化与主要污染物排放混合作用所形成的大范围“雾霾”已经成为严重影响国民健康的重大环境事件。造成当前碳排放持续高位运行的原因，依然要回归有效低碳治理体系中去探寻。

现阶段，我国低碳治理措施呈现明显的零散化、部门化、区域化特征。与主要污染物排放不同，对于碳排放所导致的更大区域乃至全球气温的变化，局部地区的公众、企业和政府往往缺乏直接的感受，而且，也不能在二者之间建立直接的因果关系。因此，关于低碳发展重大意义和紧迫性的讨论主要集中在少数政府部门和理论界；关于低碳治理实践工作的主要推动者主要集中在少数中央政府部门，省以下政府部门和各类企业更多的是被动接受；关于低碳率先发展的区域布局主要集中在少数能耗畸高的地区。更为严重的是，低碳工作经常被视为基于国家能源安全或者环境污染所采取节能减排措施的附属产品。
为此，全面提升国家低碳治理能力，成为有效推动低碳发展的必然选择。十八届三中全会提出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”。笔者认为，作为建设生态文明的关键构件，低碳治理应当成为国家治理的重要内容，同时，碳排放的特殊性，使着眼于顶层设计打造国家低碳治理体系逻辑性地成为国家治理体系的重要子集。唯有如此，才能真正推动国家低碳治理能力的现代化。

逆向激励致高碳 制度非协同性明显

中国经济导报：基于当前的制度基础应该怎样构建一个健全的低碳治理体系？具体包括哪些内容？所谓低碳治理冲突性制度共生机制是怎样形成的？
李江涛：构建国家低碳治理体系的基础是制度。在中国特色政治体制和行政管理体制下，低碳治理的基础性制度应至少包括两个方面：一是政绩考核评价体系；二是低碳治理专门制度体系。两类制度体系的协调与否决定了低碳治理的最终成效。

高碳问题的产生首先与新世纪以来中国进入重化工业化阶段密切相关。2003年，我国人均GDP超过1000美元，这是一个发展中大国进入重化工业加速发展时期的重要标志。特别是对于长期经济落后的中国而言，经济“追赶”的任务更为重要。为实现经济“赶超”目标，各级地方政府被赋予了更大的经济发展责任。同时，为激励出地方政府全速发展的内生动力，每层级政府都为下级政府制定一套以GDP增长为核心的政绩考核评价体系，打造出一种竞争性干部晋升机制。由此，几乎完全忽视资源环境因素的重化工业化竞赛全面展开，碳排放规模急剧增长。可见，GDP导向下的传统政绩考核评价体系对能源消耗和碳排放具有强大的逆向激励效应，从而引致当前的全面“高碳”形势。甚至在某种意义上，它是我国产生巨大碳压的“罪魁祸首”。

除GDP和财政收入增长效应外，能源资源消耗高、环境损害大是重化工业的鲜明特点。所以，在推动重化工业化加速发展的同时，应为其构建严格的生态文明约束条件，即建立全面的生态文明制度以约束碳排放的高速增长态势。但是，由于传统政绩考核评价体系所内生出的GDP增长动力过于强大，以及生态环境特别是低碳治理意识的长期匮乏，最终导致了我国低碳治理专门制度的总体严重缺失。

总体上看，制度供给的长期非均衡性，造成了当前低碳治理两类制度之间的冲突性共生机制。一是具有强大逆向激励效应的传统政绩考核评价体系和现阶段零散化、部门化、区域化的低碳治理措施共同存在，但其对于碳排放所产生的效应是相反的、冲突性的。二是具有强大内生增长动力的传统政绩考核评价体系长期存在，而低碳治理专门制度体系的总体缺失严重，二者之间形成非均衡性制度供给冲突效应。正是这种冲突性制度共生机制，引致了经济和碳排放的双高速增长。
冲突性制度共生机制凸显出低碳治理缺乏顶层制度设计，以及现有制度、措施之间的非协同性。而改革的系统性、整体性、协同性，恰恰是我国进入全面深化改革新时期的根本要求。

指标权重仍偏低 主推第三方治理

中国经济导报记者：如何打造低碳治理的协同性制度共生机制？在构造新型政绩考核评价体系正向激励机制方面应该做出哪些方面的努力？
李江涛：从制度冲突迈向制度协同，是低碳发展的必然要求。也就是说，要构建国家低碳治理体系，真正建设低碳经济和低碳社会，就必须打造协同性制度共生机制，即一方面，建立新型政绩考核评价体系，使其具备推动低碳化发展的正向激励效应，而非继续“高碳”化的逆向激励效应；另一方面，建立系统化的低碳治理专门制度体系，使其与新型政绩考核评价体系相辅相成，共同推动经济社会全面低碳化。

客观地讲，中央有关部门，以及一些地区如广东省，已经开始尝试对温室气体排放和节能的有关目标完成情况、措施落实情况进行评价考核，并纳入政绩考核体系。这些探索为党的十八届三中全会提出“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重”奠定了基础性准备工作。但从全国来看，旨在推动低碳有效治理的新型政绩考核指标体系并没有建立起来。在国家层面，只是对各省级区域进行试考核；在省级以下政府层面，低碳考核工作尚未提上日程，甚至存在抵触心理和行为。另外，大量基础性工作如温室气体清单编制等还没有完成，制约着新型政绩考核评价体系的建立。

要充分发挥新型政绩考核评价体系在国家低碳治理体系中的最重要“抓手”作用，以及实现经济社会低碳化发展的正向激励效应，就必须加快在政绩考核评价体系增加碳排放专门指标的进程，必须加快提高碳排放指标权重的进程。
中国经济导报：您之前提到专门制度的缺失成为困境，那么在您看来应该怎样建立和完善低碳治理的专门制度体系？

李江涛：专门的制度体系是充分开展低碳治理探索，推动经济社会低碳化的必备要素。低碳治理必须坚持谁排放谁付费原则，加快节能量、碳排放权交易制度和市场建设，建立吸引社会资本投入低碳治理的市场化机制，推行碳排放第三方治理。完善碳排放许可制，实行企事业单位碳排放总量控制制度。建立和完善严格监管所有碳排放管理制度，独立进行碳排放监管和行政执法。加强统计监测，及时公布各区域和企事业单位的碳排放信息，强化社会监督。同时，加快制定促进企业自愿减排和参加碳市场交易的产业、财税、金融、价格、技术创新等政策。